Efektiva: Javni izvršitelji ne smeju biti oruđe moćnih poverilaca

Objavljeno: 26.03.2019.

Piše: Marko Đorđević

Ministarstvo pravde osnovalo je u aprilu 2018. godine radnu grupu za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o izvršenju i obezbeđenju, uzimajući u obzir sve nedostatke koji su se pojavili u primeni trenutno važećeg zakona. O tome šta je neophodno promeniti u već postojećem zakonu, kolika ovlašćenja zapravo imaju izvršitelji, o disciplinskim postupcima, zloupotrebama javnih izvršitelja, ali i glavnim problemima sa kojima se susreću izvršni dužnici, u intervjuu za CIK govori Jovan Ristić, diplomirani pravnik iz Udruženja Efektiva.

CIK:   Da li Komora javnih izvršitelja i ministarstvo pravde, po vašem mišljenju, na adekvatan način vrše nadzor odnosno kontrolu rada javnih izvršitelja?

Ako bih baš morao da se opredeljujem između ova dva organa nadzora, uvek bih se pre opredelio za Ministarstvo pravde, jer je Komora javnih izvršitelja cehovno udruženje, koje po prirodi stvari brani interese profesije i samim tim je pristrasnije. Doduše, ja pomalo idealistički smatram da se interes profesije najbolje brani sankcionisanjem izvršitelja koji krše zakone i Etički kodeks izvršitelja, čime se pokazuje da sama profesija vodi računa o svom dignitetu i ugledu u javnosti. Međutim, kao pravnik, uvek bih se opredelio za kontrolu nad radom izvršitelja koju vrši sud, kao samostalna i nezavisna grana vlasti. A upravo tu imamo krucijalan problem, na koji ukazujemo i mi i Savet za borbu protiv korupcije i Združena akcija Krov nad glavom i dr Nikola Bodiroga u svojoj knjizi Novi izvršni postupak (2017). Naime, sudska kontrola izvršiteljskih pravnih akata (zaključaka) u postupku sprovođenja izvršenja (faza izvršnog postupka nakon pravnosnažnosti rešenja o izvršenju) gotovo je onemogućena zbog problematičnih odredbi sadašnjeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju, što ukazuje da izvršni dužnik, ali i treća lica u ovom postupku ne raspolažu delotvornim pravnim sredstvom. A to nas dovodi na teren ozbiljnih problema sa Međunarodnim sudom za ljudska prava u Strazburu.

CIK: Koliko je vaše udruženje registrovalo zloupotreba od strane javnih izvršitelja? (ukoliko posedujete takav podatak)

Građani se svakodnevno, u ogromnom broju, javljaju Efektivi i zbog percepiranih i stvarnih problema sa izvršiteljima, ali i da bi prosto saznali svoja prava u izvršnom postupku, čija im pravila nisu jasna ni sedam godna posle uvođenja javnoizvršiteljske profesije. Za to ne krivim njih nego krivim državu, koja još u startu (2010. i 2011. godine, pred usvajanje Zakona o izvršenju i obezbeđenju) nije javnosti pružila dovoljno informacija o novom sistemu izvršenja, niti je sprovela istinsku javnu raspravu o tom sistemu, već se bavila propagandom, ignorišući primedbe pravne struke, uz zakonsko privilegovanje sebe kao izvršnog poverioca. A građani se Efektivi žale se na sve i svašta u vezi sa izvršiteljima, ali nisu to sve obavezno zloupotrebe izvršitelja. Tu i tamo se pojave slučajevi iz kojih se jasno vidi da je izvršitelj izašao iz okvira čak i nepovoljnog zakona i Etičkog kodeksa svoje profesije. Tu opet moramo jasno napraviti razliku između slučajeva gde postoje materijalni dokazi nepravilnosti i slučajeva u kojima građani tvrde da se nešto desilo. Kada se ljudi žale na uvek istu stvar, a posebno u postupanju uvek istih izvršitelja, onda postoji osnovana sumnja da se nešto problematično dešava, i takve prijave niko ne bi smeo da potcenjuje i da ih smatra nerelevantnim za proveru, a ako ih mi kao udruženje građana primamo, sigurno ih primaju i Ministarstvo pravde i Komora izvršitelja.

CIK: Kako komentarišete činjenicu da je za tri godine od 1941 pritužbi na rad izvršitelja, neosnovano gotovo 1934? Svega sedam osnovanih pritužbi na rad koje su uzete u razmatranje?

Videli smo dve pritužbe koje su potpuno osnovane,  a koje je Komora proglasila neosnovanim. U jednom slučaju tužilac Komore izvršitelja u odbijajućoj odluci sugeriše da su izvesnim mišljenjem Ministarstva pravde derogirana vrlo precizna zakonska pravila prema kojim izvršitelj mora da odbaci predlog za izvršenje ako je taj predlog neuredan usled odsustva identifikacionih podataka o izvršnom dužniku, a konkretni izvršitelj je iz neurednog predloga za izvršenje vrlo nesavesnog Infostana prepisao JMBG broj 9999999999999  po kojem nije smeo da postupi jer mu je moralo biti jasno da je taj JMBG nemoguć (niko nije rođen 99.99.9999. godine), da takav JMBG ne postoji i da samim tim izvršni dužnik nije precizno određen. Svaki pravnik zna odnosno morao bi da zna da se mišljenjima ministarstva ne mogu derogirati zakoni.

U drugom slučaju, sudska odluka kojom je utvrđeno nepravilno postupanje izvršitelja u dostavi rešenja o izvršenju (izvršitelj ga je uporno slao na nepostojeću adresu na jednom kraju grada umesto na istu adresu na drugom kraju grada gde je izvršni dužnik sve vreme prijavljen i živi, pa je dužnik propustio pravni lek kojim bi osnovano odbio pravni napad Infostana) u potpunom je raskoraku sa odbijajućom odlukom Komore izvršitelja da izvršitelj nije učinio nepravilnost. Kako onda verovati u statistike koje iznosi Komora, a koje građanima sugerišu da su izvršitelji uvek u pravu?

CIK: Da li bi javno objavljivanje pritužbi na rad izvšitelja omogućilo bolju transparentnost i rešavanje pritužbi u ovom procesu?

Smatramo da transparentnost jača odgovornost, ali je takođe bitno voditi računa o prezumpciji nevinosti i ličnim podacima. Najbolje bi, međutim, bilo da se nepravilnostima u radu izvršitelja prvenstveno bave sudovi kao organi nezavisne sudske vlasti, a mi trenutno imamo situaciju da zakonodavac formalnopravno nije predvideo nikakvo procesno sredstvo da se izvršitelj učini odgovornim zbog propusta u dostavi rešenja o izvršenju usled kojeg je izvršni dužnik izgubio pravo da sudu uloži pravni lek.

Navedene zloupotrebe se isključivo sankcionišu u vansudskom, disciplinskom postupku, a to bi trebalo da se sankcioniše preko suda, to jest ove povrede zakone morale bi da budu razlog za ulaganje pravnog leka.

Pod uticajem ideologije, po kojoj je izvršni dužnik obavezno loš momak, koji obavezno zloupotrebljava svoja procesna prava da bi onemogućio obavezno dobrog momka poverioca da se namiri, zakonodavac se 2011. godine opredelio za veoma štetno ograničenje broja razloga zbog kojih dužnik može izjaviti pravni lek, čime je dužnika sprečio da delotvorno, preko samog suda, spreči zloupotrebe protiv sebe koje dolaze od poverioca ili izvršitelja (koji je vezan za poverioca kao stranu u postupku). Šta izvršnom dužniku vredi to što će nekakva disciplinska komisija kazniti izvršitelja sa recimo 350 hiljada dinara zbog učinjene povrede zakona koja je, recimo, nanela dužniku nenadoknadivu štetu? Da li će to samom dužniku doneti neku satisfakciju? Naravno da neće. Sve dok se procesna odgovornost izvršitelja bude brkala (i u zakonu zamenjivala) sa njihovom disciplinskom odgovornošću, imaćemo probleme sa izvršiteljima kakve sada imamo, i imaćemo problem sa javnom percepcijom njihove nekažnjivosti.

CIK: Šta mislite o postupku uvođenja elektronskih aukcija? Da li će to doneti postizanje povoljnije cene ili transparentnog i poštenog postupka? Ministarstvo pravde kaže da će time interesanti uspeti da se adekvatno informišu o informacijama koje se odnose na postupak javnog nadmetanja…

 U tom domenu se slažemo sa Ministarstvom pravde i Komorom izvršitelja. I mi smo se u svojim predlozima za izmene zakona založili za uvođenje e-aukicija. Mislimo da će one, ako ništa drugo, otežati „lovcima na nekretnine“ (tj. preprodavcima nekretnina) da nameštaju propast prve javne prodaje kako bi na drugoj prodaji kupili nekretninu u pola procenjene cene. Ali, sačekajmo regulativu da vidimo kako će sve to stvarno da izgleda.

CIK: Kako komentarišete činjenicu da je po ZIO, nadležnost za odlučivanje po prigovoru trećeg lica prebačena sa suda na javne izvršitelje, i da se prigovorom trećeg lica ili izlučnom tužbom kojom treće lice pokreće parnični postupak ne odlaže izvršenje?

Sadašnja regulativa prigovora trećeg lica je neustavna jer stavlja izvršitelja u poziciju sudije u jednom dvostranačkom postupku u kojem se odlučuje o pravima i obavezama građana-trećih lica, pri čemu izvršitelj nije sud, nije deo nezavisne sudske vlasti, i ne nosi u sebi garanciju nezavisnosti u odnosu na stranke, već je deo izvršne vlasti, pod kontrolom je Ministarstva pravde koje ga imenuje. Uz to je i preduzetnik koji na prvom mestu vodi računa o svojoj zaradi i još je vezan za poverioca, koji mu u svakom trenutku može oduzeti ovlašćenje, a time i uticati na njegovu zaradu. Izvršitelj kad odlučuje o prigovoru trećeg lica neminovno stavlja na kantar i visinu svoje zarade, jer po članu 12 Javnoizvršiteljske tarife njegova nagrada zavisi od stepena naplate potraživanja, a  dužan je i da vodi računa o tome da se poverilac što brže i povoljnije naplati i strahuje, ako postupi suprotno, da će ga poverilac tužiti za naknadu štete. Zato nam se ne čini da je izvršitelj naročito motivisan da kod prigovora trećeg lica odlučuje po zakonu, a još se u izvršnom postupku veoma teško i sporo dolazi do odgovornosti izvršitelja.

A što se tiče mogućnosti ulaganja pravnih lekova na odluku izvršitelja kojom se prigovor trećeg lica odbija, iz zakona jasno proizilazi da se takav prigovor ne može uložiti  i da trećem licu jedino preostaje da se bori za svoju imovinu u parnici. Dok treće lice dokaže da je imovina njegova, ona će već biti prodata. A nekakvo pravo na naknadu štete nije obavezna satisfakcija, a i za nju se valja izboriti u parnici.

CIK:   Da li javni izvršitelji postupaju samo po sudskim odlukama?

Netačno je da izvršitelji postupaju samo po sudskim odlukama. Netačno je i da su javni izvršitelji samo tehnička lica suda. Takve tvrdnje demantuje Zakon o izvršenju i obezbeđenju. A šta nam on kaže? Da izvršitelji postupaju po izvršnim i verodostojnim ispravama. Izvršne isprave su po pravilu pravnosnažne sudske presude, a u svakom slučaju prolaze kroz ruke izvršnog sudije koji donosi rešenje o izvršenju na osnovu izvršne isprave. To rešenje je definitivno sudska odluka. Verodostojne isprave (menica, ček, bankarska garancija, izvod iz poslovnih knjiga pružalaca komunalnih i srodnih usluga itd) pak nikada ne donosi sud, ali i one prolaze kroz ruke izvršnog sudije. A kad dobije predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave, izvršni sudija kontroliše (1) zakonitost, urednost i osnovanost predloga za izvršenje, a u sklopu toga (2) podobnost verodostojne isprave za donošenje rešenja o izvršenju, pa, ako su uslovi ispunjeni on donosi (3) rešenje o izvršenju, da bi (po pravilu) po pravnosnažnosti toga rešenja izvršenje sproveo javni izvršitelj. Dakle, i rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave takođe je sudska odluka. Ali od ovog pravila postoji krupni izuzetak, na koji još od 2012. godine, kada su izvršitelji stupili na funkciju, otpada najveći broj izvršiteljskih predmeta. Taj „izuzetak“ odnosi se na specijalni postupak za namirenje potraživanja iz komunalnih i srodnih delatnosti. U tom postupku, javni izvršitelj ima isključivu nadležnost, i preuzeo je funkciju koju je do 2011. godine vršio izvršni sudija. Prema tome, na osnovu verodostojne isprave – izvoda iz poslovne dokumentacije pružalaca komunalnih i tzv srodnih usluga – postupa direktno javni izvršitelj, radeći isto što radi izvršni sudija kod ostalih verodostojnih isprava. Šta to znači? Da je rešenje o izvršenju u „komunalnom postupku“ javnoizvršiteljska, a ne sudska odluka. Javni izvršitelj u ovom postupku odlučuje, i to kako kroz kontrolu predloga za izvršenje tako i kroz donošenje rešenja o izvršenju, a sud se pojavljuje samo eventualno, u postupku po prigovoru na rešenje.

CIK: Šta je neophodno izmeniti u postojećem zakonodavnom okviru, koji se u praksi pokazao kao podložan zloupotrebama? Da li su sankcije adekvatno postavljene?

Nama su pre svega potrebne institucije koje će raditi svoj posao, i to podjednako brzo i efikasno kao izvršitelji, koje na postupanje motiviše njihova nagrada, pri čemu visina te nagrade zavisi od stepena naplate potraživanja. Na prvom mestu je potrebno da  zakonodavac počne da razmišlja o tome, a čini nam se da je počeo, da i izvršni poverilac, pre svega onaj koji ima dominantan ili monopolski položaj na tržištu (npr. beogradski Infostan, toplane širom Srbije, Elektroprivreda Srbije) zloupotrebljava svoja prava radi šikaniranja izvršnog dužnika, koji je u Srbiji u najvećem broju slučajeva siromašan. Zakonom se moraju suzbiti mogućnosti da ovi moćni poverioci – koji su sada zakonom privilegovani zloupotrebljavaju svoj položaj i koriste izvršitelje kao oruđe za „ubeđivanje“ potrošača da plate ono što po Zakonu o zaštiti potrošača i drugim propisima ne duguju.  To se može promeniti samo izmenom krutih pravila posebnog postupka za namirenje potraživanja iz komunalnih i srodnih delatnosti, i jasnim definisanjem verodostojne isprave u ovom postupku, što sada nije slučaj. Sankcije svakako nisu dobro postavljene. Velika većina teških disciplinskih povreda treba da se preseli tamo gde im je mesto – među razloge za ulaganje pravnog leka u izvršnom postupku. I sudovi moraju brže da rade, jer se pravda po pravnim lekovima čeka i po nekoliko godina.

 


Valjalo bi podsetiti javnost na izjavu zamenice predsednice Komore izvršitelja Svetlane Manić da „pritužbe po pravilu iznose dužnici, često kao laici, a kasnije se ispostavi da je sve urađeno kako zakon nalaže.“ Prvo, nije nikakvo čudo što pritužbe po pravilu izjavljuju dužnici jer je najrasprostranjenija vrsta duga u veoma siromašnoj Srbiji – dugovanje za komunalne usluge, koja se naplaćuje u specijalnom postupku koji je pisan u korist veoma moćnih, državnih pružalaca ovih usluga sa dominantnim položajem na tržištu ili faktičkih monopolista. Nije nikakvo čudo što su pritužbe često (a zapravo ogromnom većinom) laičke s obzirom na preovlađujuće siromaštvo građana (advokata, koji bi trebalo da sačini stručnu pritužbu, valja platiti), na uporno nedonošenje Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći i generalno veoma nizak nivo pravničke kulture građana. A laičke prijave mogu sadržati i vrlo ozbiljne navode…

Pročitaj još:

Za tri godine od ukupno 1941 pritužbe na rad javnih izvršitelja samo sedam osnovanih

Leave a Reply